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行政文化研究的创新之作——评王锋新着《走向服务型政府的行政精神》
发布时间:2019-3-4  发布人:张康之

  王锋的新着《走向服务型政府的行政精神》一书已由商务印书馆出版,又为我们展示了服务型政府研究的一项新成果。该书从公共行政的两重性特点入手,构建起了行政精神双螺旋结构的分析框架。这是一个分析行政精神的初步框架,在此框架下,铺陈出一条从农业社会到工业社会再到后工业社会的历史线索,提出人类社会演进中出现的三种行政精神类型,即经验性的行政精神、理性化的行政精神以及超理性的行政精神,并对其演进规律进行了初步探索。在对经验性的行政精神、理性化的行政精神进行批判性分析的基础上,指出超理性的行政精神是未来社会发展中应当努力建构的内容。出于这一考虑,作者重点分析了超理性行政精神的构成、特点,探索了其在社会中的作用机理。应当说,王锋教授从社会构成、组织结构、公共管理者三个层面对这种新型的行政精神进行了前瞻性描述。这是一项可喜的研究成果,在某种意义上,可以说对行政精神乃至行政文化的研究,作出了开拓性的贡献。

  一、立足于后工业化探讨行政精神

  王锋教授在研究行政精神时是将其作为行政文化的核心构成部分看待的。应当说,在20世纪60年代开始,西方学术界就把文化研究纳入到社会观察的视野中,逐渐形成了一股关于文化研究的思潮。同时,政治文化以及行政文化的研究也取得了丰硕成果。但从既有的研究成果来看,大都属于描述性研究,而且更多的是以比较研究的名义进行描述,通过文化结构而找到其核心并加以分析的成果不是很多。即使有一些研究试图在这方面作出探讨,就呈现出来的成果看也很难令人信服。王锋教授在行政文化研究中,直接从行政精神出发,无疑是为行政文化研究找到了一个很好的切入点。这对其他领域乃至整个社会的文化研究来说,都具有启发意义。正如我们所了解的那样,行政文化内容丰富,涉及领域庞杂,如果没有一个很好的切入点,而是面面俱到地去进行描述,就很有可能做成一个大杂烩。

  文化不是凝固不变的,而是随着时代的变迁而发生变化。虽然与社会中的其他存在形式相比,文化往往具有较强的稳定性,一旦形成就会得到继承,但是,文化的时代性也是毋庸置疑的。特别是在人类历史的大视野中,文化的历史性就显得更加清晰了。在农业社会、工业社会和后工业社会这样的历史大视野中,与人类社会的每一个历史阶段联系在一起的文化都具有非常明显的历史性。王锋在历史的大视野中去考察行政精神以及行政文化,对于惯常的那种泛历史主义的文化研究来说,无疑是具有批判价值的。当然,一般说来,学者们的文化研究基本上都是出于某种历史继承的目的,因而,人们总会通过泛历史主义的证明去努力发现那些对现代社会生活具有价值的因素。这个目的是不应加以否定的,但历史的进步与社会的发展也是一个必须承认的事实,继承与建构必须并重。出于建构性的目的,就应当在时代特征中去发现社会新质,寻求文化建构可以吸收的新因素,特别是应努力把握文化建构的新方向。行政本身是最具时代性的现实活动,行政文化的研究尤其需要从当下的现实出发。所以,王锋这本书的立意就是值得点赞的。

  当下的社会现实是人类正处在全球化、后工业化进程中,王锋在这一社会背景下思考行政文化、行政精神,同时也注重对行政文化以及行政精神的历史演进进行考察,从而很好地为我们呈现了一幅立体图景。显然,后工业化是一个正在展开的过程,意味着人类必将走向人类历史的一个新的阶段——后工业社会。考虑到丹尼尔·贝尔在上个世纪70年代提出“后工业社会”这一概念至今也仅仅数十年的时间,这在人类历史上只能说是短暂的一瞬,也正是因为时间尚短,以至于人们关于后工业社会到来的观念仍然没有形成,至少尚未形成这样的共识。在某种意义上,“后工业社会”还只是一个学术概念,存在于学术界圈子内,在广泛的社会意义上,人们并未真正形成这样的认识。因而,立足于后工业化去探讨行政精神以及行政文化,无疑是一项前瞻性的课题。这在某种意义上,也增加了建构性研究的难度。可以认为,这是一项具有很高难度的研究。王锋教授致力于这项研究本身,就反映出一个年轻学者的探索勇气。另一方面,由于后工业化是一个正在展开的过程,还处于未定型之中,这也决定了王锋教授的这项研究具有重要的开拓性价值。如果这项研究能够得到学术界的广泛响应的话,就能够在后工业化的条件下增强行政精神以及行政文化建构的自觉性,不仅对于把握行政改革的方向、完善行政体系,而且对于一个完整的适应后工业社会社会治理要求的治理体系建构,都具有重要意义。

  改革开放以来,中国行政发展中的最大理论成果就是提出了服务型政府建设的课题,而且也已经转化为行政改革的实践。王锋把对行政精神的研究与服务型政府建设结合起来,并出于服务型政府建设的目的去探讨行政精神及其自觉建构问题,这无疑是一个正确的研究取向。而且,从人类社会所呈现出的新特征来看,我们正处在一个高度复杂性和高度不确定性的时代,服务型政府建设正是根据这一时代特征而提出的新课题。因为,在社会处于低度复杂性和低度不确定性条件下,我们可以通过对制度等物化设置的强化而去开展社会治理,在高度复杂性和高度不确定性条件下,一切物化的设置都会显现出僵化的状况,以至于我们必须从那些非物化的因素出发去思考服务型政府建设的问题。在此意义上,王锋的这项研究也是找到了一个确切的出发点。

  服务型政府的理论建构是在农业社会、工业社会和后工业社会这样一个分析框架中作出的,即认为人类社会的发展依次推展出了统治型政府、管理型政府,并正在展现服务型政府建设的必然性。王锋教授的研究遵循了这一分析框架,在政府模式的历史演进中去考察行政精神以及行政文化,努力去发现新型行政文化出场已经显现出来的新迹象,自觉地和前瞻性地构想与服务型政府相联系的行政文化,取得了很好的效果。我们看到,王锋教授在每一处都努力在与管理型政府的行政文化进行比较的基础上去阐发他的新构想,依据政府从管理向服务转变的必然性去确定与服务型政府相应的行政文化特征、内容等。比如,王锋教授认为,如果说管理型政府所塑造出来的行政文化是纪律、服从,使整个行政体系成为一个严密的管理体系,那么,后工业社会的行政文化就应当具有多元性特点,尤其是治理主体的多元性使得管理型行政文化失去了自己生存的土壤。王锋教授从这一基本判断出发,用了大量深入的具有哲学色彩的论证,令人信服地证明了服务型政府需要拥有与自己相应的行政文化,因而,也就顺利地展开了对一种与服务型政府相适应的行政文化的新构想,并作出了系统的阐发。

  行政文化有着丰富的内涵,从宏观的角度来看,行政道德、行政伦理、行政思想,甚至行政理论的诸多内容,都可以在行政文化这个框架下去作出探讨。也就是说,道德伦理、思想理论等,都可以看做是文化的基本内容。在某种意义上,借用黑格尔的一个概念,关于行政的客观精神都可以列入行政文化之列。所以,当我们去思考行政文化本身时,每一个时代,甚至每一种政府类型,都有着丰富的行政文化内容,而且形式也不尽相同。这些都是需要我们去挖掘和整理的。再者,考虑到文化的传播和继承,也需要给予来自于传统和外域的行政文化以关注。显然,工业社会这个历史阶段中建构起来的行政文化也会作为后工业化进程中行政文化建构的一笔遗产对待,需要去加以整理,需要作为后工业化进程中行政文化建构的起点和素材。当然,工业社会的行政体系由于过度地追求科学化、技术化而排斥了行政伦理以及道德的作用,但由行政主体在行政管理活动中所形成的行政经验、行政传统、行政习惯、行政理性、行政精神等,则是后工业化进程中行政文化研究必须重视的因素。其中有许多因素是可以通过整理而成为面向后工业社会的行政文化建构的宝贵资源的。王锋教授的着作对这些都作出了非常认真的分析,从而使得叙述显得有血有肉。

  当然,这本着作的研究重心是行政精神,王锋教授也明确地表达同意格里芬的一个观点,那就是文化的核心是精神。事实上,王锋教授正是基于这一认识而从行政精神入手对行政文化作出了深入而系统的研究,对行政文化进行了多层面的考察。比如,在宏观的层面上,分析了科学与文化的关系,梳理了行政伦理及其道德的演化历史;在较为微观的层面上,考察了与行政主体的行政行为相联系在一起的经验、习惯、理性等。这样一来,虽然贯穿于全书的重心是行政精神,而在层次展开的过程中,则使行政精神蕴于其中的结构清晰地展现了出来,也使行政文化体系的整体面貌变得非常清晰。所以,可以认为,这是一本重心突出、叙述丰满的着作。

  二、为服务型政府研究提供一条路径

  与实证研究不同,理论叙事的着作应当有历史感,或者说,需要在历史的线索中展开。看不到历史的着作,很难具有理论深度。这本书是一部在历史的线索中去进行叙事的着作,所以,是合乎理论叙事的标准的,也可以说是一部理论色彩很浓的着作。阅读这本书,可以发现,王锋教授努力在人类历史的流变中去揭示行政精神的演进,并从中归纳出了行政精神的三种基本类型,而且也在理论框架的建构方面做了令人满意的工作。我们知道,行政精神是一种观念性的东西,但它并非不可捉摸的,只要确立起一个历史演变的框架,也就能够把握行政精神的演进规律,并区分出不同的类型。这对于面向未来的行政精神自觉建构来说,是非常有益的探讨。因为,这样做,一方面使行政精神变得有规律可循;另一方面,可以针对不同历史阶段的行政精神而揭示出它们的内在特性,并把不同的行政精神归纳出来,从而准确地把握行政精神的不同类型。

  黑格尔曾说过,精神是一种观念性存在,行政精神也是如此。作为一种观念性的存在,行政精神又是行政管理实践的反映,是在行政管理实践中形成的观念形态的东西,是对丰富多彩的行政管理实践的总结与反思。但是,以行政文化出现的和作为行政文化构成部分的行政精神却不是具体的行政管理者个人的认识或意识,而是一种客观精神,属于行政体系,是行政体系的构成部分。也就是说,行政精神是一种为全体行政人员所承载和能够贯穿到所有行政行为中的一种精神。对于行政人员个人而言,无论是自觉的还是不自觉的行动,都会受到这种精神的支配或引领,会在每一项行动中都包含着和体现出这种精神。所以,也可以认为,行政精神是行政体系中的一种虽然隐蔽却又无处不发挥作用的因素,甚至会以行政体系的基本特征的形式表现出来。也就是说,一方面,对行政精神这种观念性的东西,人们会本能地感觉到它以一种支配性的力量而在发挥作用,而且让人们感觉到它是一种客观性的力量;另一方面,行政精神在通过具体的人而发挥作用时,在每一个人那里又都会表现不同,甚至会表现出巨大的差异。这说明,行政精神本身是无形的,所发挥的作用以及发挥作用的过程也是不确定的。正是由于这个原因,关于行政精神的研究是比较困难的。王锋教授的着作所探讨的显然就是这样一个富有挑战性的课题。

  黑格尔写过关于“精神现象”的皇皇巨着——《精神现象学》,为我们留下了研究精神现象的范例。其后,关于精神现象的研究一直是勇于探索和愿意接受挑战的学者们投注激情的领域。在20世纪,正是这一传统与人类学研究的汇流而掀起了一波文化研究热潮。但是,如上所说,在文化研究热潮中,在某种意义上却使精神现象的研究受到了忽视,研究者往往并不去涉及精神这个概念,更不用说在文化研究的总体框架中去对精神进行专门的探讨。现在,王锋教授重拾精神这一文化研究应当重视的研究重心,并贡献了这部着作,是可喜可贺的。我们说这些,是针对文化研究的状况而言的,也包含着对行政研究应当补足文化方面内容的预期。特别是对于行政研究而言,自公共行政的研究成为一门科学以来,这个领域中表现出了某种对“科学”一词的迷信,相应的,行政精神和行政文化的研究受到冷落。今天,可以说人人都对行政研究中的知识碎片化以及理论无处不在的悖论感到不满,然而对科学的迷信却又限制人们的眼界,束缚了人们的手脚。其实,如果人们不是对科学作出过于狭隘的理解,那么,也就会把行政精神以及行政文化的研究看做是科学的。那样的话,就会把行政精神以及行政文化的研究作为一项非常重要的课题承担起来,也就会实现对行政知识的整合,对行政体系及其运行过程的认识和理解融通,从而矫正行政知识的碎片化问题。

  我们必须承认行政研究的科学化所取得的成就,在20世纪,社会治理所取得的进步,甚至整个社会发展中所创造出来的非凡业绩,都证明了行政研究科学化的贡献。但是,所存在着的对科学理解狭隘化的问题也是必须正视的,我们当前所感受到的理论以及社会治理实践中的许多不尽如人意之处,大都与对科学理解的狭隘化有关。就实践而言,20世纪的社会基本上还是一个低度复杂性和低度不确定性的社会,作为行政的环境和治理对象并未因为行政研究对科学理解的狭隘化而引发不可挽回的后果,但是,当人类进入21世纪后,我们的社会呈现出了高度复杂性和高度不确定性,如果行政研究依然耽于对科学理解的狭隘化的定位上,就会对社会治理造成极坏的影响,甚至把整个社会乃至整个人类带入风险社会之中。就此而言,行政研究需要调整对科学的理解,需要把行政精神以及行政文化的研究纳入到科学范畴中来。对于行政研究而言,可以认为,行政精神以及行政文化的研究既是关于行政之科学发展提出的新要求,也是新时代社会治理实践提出来的新要求。

  我们已经指出,服务型政府的理论与实践是中国对人类行政发展做出的新贡献。从行政发展史来看,服务型政府是作为一种新型行政模式提出来的,不同于统治型政府,也不同于管理型政府,是人类社会后工业化进程中社会治理的必然选择。中国学界在服务型政府的理论探索方面走过了二十年的历程,服务型政府建设的实践也经历了十多年的历程,但是,严格说来,作为一个课题,尚未真正破题。因为,从研究以及实践来看,出发点和着力点都带有明显的旧痕迹,许多人更多的是从制度、运行机制和行为三个层面去思考和阐发服务型政府的构想。这对于作为一种新型行政模式的服务型政府研究来说,实际上并未找到一个好的视角和研究切入点。关于这一问题,我们可以作出这样的比较:统治型政府虽然没有系统的理论探讨问题,但在实践上是有重心的,那就是关注权力的运行;管理型政府研究涉及方方面面,但是,其重心无疑放在规则方面。如果说服务型政府研究需要突出一个重心的话,我们认为,应当放在文化方面。关于行政精神的探讨,正属于行政文化研究的一个构成部分,而且是行政文化研究的切入点。恰恰是在这方面,中国的服务型政府研究存在着不足,而王锋教授的这项研究,可以说弥补了这一不足。在此意义上,我们倾向于把王锋教授的这本书看做是关于服务型政府研究的一项具有突破性意义的着作和研究成果。

  三、出于规划社会治理模式的追求

  研究过往需要有归纳和概括能力,构想未来需要有丰富的想象力,王锋在这两个方面都表现出了很强的能力。从这本书来看,主要是在历史的纵向比较中去阐发对未来的构想,是一项立足于后工业化时代而面向未来的行政精神建构工作。应当说,王锋教授在借鉴前人成果的基础上,在占有丰富文献资料的基础上,着力对后工业社会中的服务型政府所应有的行政精神进行了大胆构想,属于一项建构性的探索。事实上,王锋教授所作出的虽然是初步的研究工作,却勾勒出了后工业社会行政精神的图景,为我们进行服务型政府的行政精神建设提供了一个参照点。

  如果说工业社会是一个以交换关系为基本规定的社会,那么,后工业社会则超越了工业社会的社会关系,它把原来的生产与消费的分离重新整合起来,出现了领域融合的趋势。这样的话,由于生产与消费的分离而产生的人们不得不进行交换的这种主导性社会关系第一次发生了根本性的变化。在后工业社会里,生产与消费之间的刻意分离已经失去了意义,取而代之的是服务关系在整个社会中占有核心地位。服务关系之所以能够在后工业社会第一次占据社会的中心,并不意味着生产失去了重要性,而是因为工业社会生产的巨大发展和取得的保证再生产能够得以延续和断提升,人类在实现了对工业社会的超越之后依然继承了工业社会的这一成果,从而能够保证解决人的生存问题,或者说生存问题不再是社会的焦点。事实上,科学技术的飞速发展,特别是人的劳动的可替代性,在一定程度上展示了人与生产可以分离的趋势。当人能够从生产活动中脱身时,就会转向自我服务和相互服务中来,那样的话,服务关系也就必然地成为基本的社会关系,从而成为研究者关注的社会焦点。也就是说,当我们研究工业社会时,应当把生产关系放在研究视野的中心,而当我们转向对后工业社会的研究时,则应当所社会关系的主要内容理解成服务关系。由于社会关系的内容发生了变化,研究工作的重心以及展开的框架都不同了。

  客观上看,社会关系的这一根本性的变化意味着一个全新的社会类型的出现,因而,也必然会提出社会治理变革的要求。由于这场社会变革是前所未有的,是社会关系的根本转变,是新的社会类型的创生,也就意味着与之相应的社会治理变革不可能是对建立在工业社会基础上的社会治理模式的修补,而是社会治理模式的根本变革,是要建立起适应于后工业社会特点的社会治理模式与治理体系。正如我们所熟悉的那样,当下运行的社会治理结构是适应工业社会的特点而建立起来的。工业社会的基本特征是社会的低度复杂性与低度不确定性,因而,我们既有的社会及其社会治理结构正是适应这一社会特征而建构起来的,表现为我们在社会生活和社会治理中要求“化简”和“追求确定性”。从后工业化所呈现出来的各种迹象来看,可以相信,人类社会正在走进一个高度复杂性和高度不确定性的社会中。这样一来,一个非常容易理解的事实就是,人在低度复杂性和低度不确定性的行动与在高度复杂性和高度不确定性的行动将会完全不同,围绕着人的行动的社会建构以及物化设置也都会完全不同。所以,在全球化、后工业化进程中,在人类正在走进高度复杂性和高度不确定性社会的背景下,我们提出社会治理变革的问题,事实上,我们也正在践行着社会治理变革的事业。而且,这种社会治理变革是根本性的变革,是要建立起适应后工业社会的高度复杂性和高度不确定性的治理体系。

  既然人类社会正在发生着全球化、后工业化的历史性转型运动,既然我们正在走进一个高度复杂性和高度不确定性的社会形态之中,既然我们正在承担着社会治理变革的历史使命,那么,对在后工业社会场景中的社会治理体系进行前瞻性的规划,特别是对政府进行整体性重塑,就成为题中应有之义。在经历了服务型政府理论二十多年的研究和传播之后,我们已经能够接受一些基本认识,那就是,可以在历史的维度上把人类社会治理机构归结为三种类型:统治型政府、管理型政府和服务型政府。显然,在工业社会这个历史阶段中,所建构起来的是管理型政府,它既是一种类型的社会治理机构,也代表了一种行政模式,还是一种社会组织方式。就管理型政府的基本职能来看,是为了保证和保持社会的稳定而建立起自上而下的控制体系。甚至当社会中出现了新的部门和领域后,为了维护既有的社会秩序,管理型政府所做出的选择也会是设立专门的机构来加强对这一领域的管制。从工业社会的发展现实来看,应当说管理型政府把对社会的控制发挥得淋漓尽致。然而,如前所述,在从工业社会向后工业社会转变的过程中,社会关系发生了根本性变更,整个社会关系出现了生产与消费之间的融合,出现了领域之间的融合。这种融合意味着在某种程度上生产与消费之间的分离不再那么重要了,也说明在生产问题得到基本解决的社会里,由于人在一程度上从生产过程中脱身出来,使得人与人之间的关系上升到了历史上从未有过的重要地位。也就是说,这个时候的人们,将把人与人之间服务与被服务的关系看做是第一位重要的事情,因而,这个社会也在事实上是建立在人的服务关系的基础上的。相应的,也就要求建立起一种不同于工业社会那种建立在人的生产关系基础之上的社会治理模式。总之,在社会关系发生了根本性变化的境况中,当人的服务关系在整个社会关系体系中处于主导地位的时候,建立起服务型政府也就是一项必然选择。就服务型政府作为一种新型的行政模式而言,又会拥有一种完全不同于管理型政府的行政精神。

  在上述这一服务型政府研究的思路中,王锋教授对后工业社会的行政精神类型作出了大胆建构,从社会构成、组织形式及公共管理者三个层面对与后工业社会相适应的行政精神进行了探索。而且可以看到,王锋教授并没有拘泥于行政精神本身,而是始终在社会系统中思考行政精神,认为行政精神的确立需要放在与之相应的社会结构、组织构成及公共管理者所需要的相应的精神气质联系在一起思考。社会关系的根本性变化为社会变革提供了基础。也就是说,没有社会关系的根本变化,我们对于社会治理变革、行政精神及行政文化的重塑至多是种想象而已。正如我们所看到的那样,社会的多元性、社会的高度复杂性和高度不确定性正在向我们呈现出一个完全不同于工业社会的社会类型。无论我们以什么方式来命名这个社会,社会关系的根本性变化都无法否认,那就是服务关系在整个社会关系中居于主导地位。正因为如此,我们才看到了政府类型、社会治理方式以及行政文化变革的必然性。如果说社会变革为政府治理变革提供了基础的话,那么,要使新的治理方式顺畅运行,还需要有与之相应的组织形式。

  总的说来,行政精神以及行政文化为人们理解服务型政府、理解服务型政府下的社会治理体系提供了一个可供参考的新视角。王锋教授在这一新视角中所作出的观察和思考是有价值的,既有学术价值也有理论意义。虽然王锋的研究还是一项初步的探索,但就其发掘出这一视角来说,打开了服务型政府研究的视野。具体地说,从历史演进本身去思考行政精神,使得行政精神这种观念性存在的演进本身具有历史必然性,也让我们看到了建构后工业社会的行政精神这一工作的意义之所在。当然,正如我们前面所说,这项研究仅仅是对行政精神的初步探索,还存在着诸多不足之处,尚待拓展的空间还很大,特别是如何把对服务型政府行政精神的呼唤转化为实际行动,都是需要去研究的课题。目前看来,王锋教授所呈现出来的只能说是一个初步框架,也更多地流于一般性的和粗线条的勾画,精细的和深入的研究都还有待持续的坚持去证明。不过,有了开头就会有一个行走着的行程,我们相信王锋教授会持之以恒地将这项研究工作做下去,以取得更多更好的成果。


  *?基金项目:教育部人文社会科学重点研究基地“伦理学与道德建设研究中心”重大项目“社会治理的伦理重构”(编号:16JJD720015)

  作者:张康之,中国人民大学公共管理学院教授,博士生导师,北京?100872




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