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制度逻辑视角下的中国公务员分类管理改革研究
学术论坛
吴少微 魏姝
发布时间:2019-3-4  发布人:本站  源自:本站
    

  [摘 要]?效率是政府追求的永恒价值之一,然而能够有效提升政府效率的公务员专业化改革在我国进程缓慢,相关的公务员分类管理制度历经二十余年仍未落地。公共管理学界已经认识到,公务员分类管理制度与传统干部管理制度之间的冲突是造成改革困境的主因,但尚未找到解决办法。通过引入制度逻辑视角,本文建立了一个包括“专业化逻辑、控制逻辑和激励逻辑”的制度逻辑分析框架,并运用这一框架对2016年以来的新一轮公务员分类管理改革试点进行了实证分析。研究表明,改革的困境不仅仅在于控制逻辑与专业化逻辑之间的冲突,还包括专业化逻辑对原有控制逻辑与激励逻辑之间平衡状态的打破、缺乏与专业化逻辑相匹配的激励机制,以及专业化逻辑无法落地等。基于制度逻辑视角下对改革困境的深入分析以及对发达国家相关经验的借鉴,本文提出了重建制度逻辑平衡、破解分类管理改革困境的具体策略。

  [关键词]?专业化;制度逻辑;公务员;分类管理

  一、问题的提出

  专业化是提高政府效率、提升政府治理能力最重要的机制之一,[1]其原理正如电影《摩登时代》所展示,无论是人还是机构,如果能在特定任务上实现专业化,结果必然是效率提升。西方政府的专业化主要是通过确立功绩制原则、建立公务员制度来实现的,其奠基石是20世纪20年代确立的职位分类管理制度(简称“分类管理”),[2]其重要意义在于,一方面将劳动力成本(薪酬与福利)转化为非人格化的等级,明晰每个职位的责任与资格,从而将薪酬-责任的不匹配现象降到了最低;另一方面建立了“烟囱式”的职业发展路径,通过专业化极大提高了政府效率。与西方相比,中国的公务员制度建立较晚,但在1993年公务员制度建立之初便明确提出以职位分类制度作为我国公务员分类管理改革的目标,并初步设计了其制度框架。然而,与其他公务员制度改革事项相比,分类管理改革的推进十分缓慢,二十余年来,有关分类管理的顶层设计未有突破,制度设计细则迟迟没有出台,全国只有小范围试点,且试点经验尚未得到推广。[3]

  对于我国公务员分类管理改革困境出现的原因,国内公共管理学界从不同角度进行了分析。一些学者提出,主要原因是法律规定过于笼统、职位分类缺乏具体操作标准、改革的指导理念不够明确等。[4]另一些学者则认为,改革进展缓慢是由于我国长期遵循品位管理的思想而缺乏职位分类的传统,因此引入西方的分类管理制度时会与传统的干部管理制度产生内在逻辑冲突,[5]即分类管理的专业化逻辑与品位管理的通才逻辑之间发生冲突。[6]公务员分类管理改革实际是一个制度变迁的过程,改革的风险与阻力来自制度惯性下的路径依赖。[7]我国分类管理改革目前面临的具体困难是,中国一方面需要一个专业化的公务员队伍,另一方面又需要一个受执政党领导的公务员队伍,但两种需求之间存在张力,而执政党一直未能寻找到与专业化相匹配的政治控制机制。[8]

  这些从不同视角对公务员分类管理改革困境的分析为人们理解公务员分类管理改革提供了丰富的路径和富有洞察力的见解。然而,这些研究多是在2016年之前完成的,从而未能将最新的分类管理改革实践纳入分析。此外,相关研究虽然指出了改革困境之所在,但大多未能明确提出破解之路径。2016年,在《公务员法》颁布十周年之际,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《专业技术类公务员管理规定(试行)》和《行政执法类公务员管理规定(试行)》(简称“两个管理规定”)。2017年《关于建立公务员职务与职级并行制度的试点意见》颁布,天津、山东、湖北、四川等地以及教育部、国家质量监督检验检疫总局等陆续开展了综合管理类公务员职务与职级并行制度试点工作。这标志着公务员分类管理改革在新的历史背景下的再启动,同时也为我们通过跟踪试点过程,分析中国公务员分类管理改革之现实困境、理解其背后的逻辑机理并寻求破解之道提供了机会。

  本文将从以下几个方面渐次展开:首先在已有研究基础上,借助于新制度主义的相关理论,依循演绎路径发展出一个分析公务员分类管理改革的多重制度逻辑框架;其次,运用这一框架对新一轮分类管理改革试点进行实证性分析,剖析分类管理改革所面临的制度逻辑冲突,指出改革的具体困境;最后从实现多重制度逻辑平衡的角度提出破解中国公务员分类管理改革困境的具体策略。

  二、多重制度逻辑:一个分析框架

  制度逻辑的概念源自新制度主义理论,指“由社会建构的,关于实践、假定、价值、信仰和规则的历史模式;个体通过该模式对物质生活进行生产和再生产,对时间和空间进行组织并对社会现实赋予意义”。[9]在公共管理领域,制度逻辑是指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制,这些稳定的制度安排塑造了解决问题的途径和方式,诱导了相应的微观行为,从而在很大程度上规定了国家治理的轨迹、选择和后果。[10]由于制度逻辑常常是多重的、竞争性的、甚至相互冲突的,因此组织在生存和发展中必须不断平衡多重制度逻辑之间的张力和冲突。[11]

  那么在公务员分类管理领域主要存在哪些制度逻辑呢?众所周知,与私营部门相比,政府人事管理重要的特征之一是需要兼顾组织成员利益、组织利益和公共利益的平衡。一般情况下,组织成员的利益主要体现为追求职业发展和报酬福利的最大化;政府组织的利益主要体现为效率的最大化,即通过理性化、科学化的管理以最小的成本最大化实现组织目标;而公共利益则表现为政府应能够积极地回应公民的需求和偏好,按照多数人的意愿和偏好行使公共权力、提供公共物品。已有文献中,虽然很多学者都意识到分类管理改革中面临新制度与旧制度之间的逻辑冲突,但具体从制度逻辑视角分析的文献却很少。魏姝[12]曾提出一个基于“理性—政治”双重逻辑的中国干部人事制度改革分析框架;这一框架因舍弃了三方利益中的“组织成员利益”而大大简化了分析的逻辑,从而使得其能从宏观上对新中国成立以来的干部人事制度改革、包括2016年以前的分类管理改革困境进行较清晰的呈现。然而,对2016年新一轮分类管理改革试点的调研却发现,这一分析框架因为舍弃了体现“组织成员利益”的“激励逻辑”而无法从中微观层面对分类管理改革在实践中、特别是基层政府在实际操作中出现的各种复杂情形和困境进行有效分析,更无法提出有针对性的破解改革困境的路径。因此,本文在此基础上,将体现“组织成员利益”的“激励逻辑”纳入,形成了包括“控制逻辑、专业化逻辑(效率逻辑)和激励逻辑”的多重制度逻辑分析框架(图1)。

  本文认为,分类管理改革包含了三重制度逻辑:一是实现组织利益,通过建立分类管理制度,逐步建设一支高素质专业化公务员队伍,提高公务员管理科学化水平,以满足现代政府管理的效率要求,即体现专业化逻辑(效率逻辑);二是实现组织成员利益,通过建立职位分类制度,为公务员建立多元化的职业发展通道,并通过合理的职业发展阶梯使其获得公平合理的报酬福利等,即体现激励逻辑;三是确保“回应性”以满足公众利益,通过建立一个回应执政党要求、有利于加强党的领导的公务员队伍。这三重制度逻辑之间既有相互促进的一面也有相互冲突的一面。在政府人事管理中,过于强调其中的任何一种制度逻辑都会带来扭曲,从而削弱政府治理能力。原因是一种制度逻辑的绝对主导必然是以挤出或扭曲另一种制度逻辑为代价的。成功的政府人事管理应体现为各种制度逻辑的混合,呈现多重制度逻辑均衡发展状态。体现在图1中即是要求由控制逻辑、专业化逻辑和激励逻辑构成的三角形呈现出等边三角形的形状。

  运用这一分析框架审视中国的干部人事制度及其改革可以发现,现有的干部人事制度通过以干部目标责任制为主体的政治激励机制基本实现了控制逻辑和激励逻辑之间的平衡,而公务员分类管理改革意味着引入一个新的逻辑——专业化逻辑,其核心任务是通过建立一支高素质专业化的公务员队伍来推动政府效率的提升。这势必对原有的制度平衡造成冲击,同时带来新的挑战,是否能够建立新的、三重制度逻辑之间的平衡成为改革能否成功的关键。2016年以来的改革试点表明,新的三方平衡的建立,存在一系列亟待解决的问题。下文将对此展开具体分析。

  三、新一轮分类管理改革试点中的制度逻辑及其冲突

  这部分将基于2016年12月至2018年6月期间的调查,从制度逻辑的角度分析新一轮公务员分类管理改革试点中的问题与困境。调查主要采用了以下几种方法:一是焦点团体访谈。在持续一年半的时间里,分别对国家公务员局、AB两省的省公务员管理局的资深管理者,AB两省所辖的部分地级市、区县公务员主管部门负责人,AB两省的省属部分职能部门、部分市县职能部门(特别是公安部门)的人事主管和普通公务员代表进行了焦点团体访谈;二是在A省对部分公务员进行问卷调查,以了解其对公务员分类管理的认知、态度和期望等;三是对中央、试点省份的各级政府制定的相关政策文件进行比较分析。通过综合使用上述三种资料来源以形成“三角验证”。

  2016年以来的试点主要围绕分类管理的两项子制度展开,分别是按照“两个管理规定”建立“行政执法类”和“专业技术类”序列公务员、综合管理类公务员实行职务与职级并行制度。调查发现,新一轮分类管理改革试点的确起到了拓展基层公务员的职业发展空间、调动其积极性的效果,改革的激励作用、特别是对基层公务员的激励作用发挥较为明显。但是由于分类管理与干部人事管理制度的主导逻辑不同,从而引发了一系列制度逻辑冲突。

  (一)激励逻辑挤出专业化逻辑

  调查发现,改革试点中存在的主要问题之一在于,各级地方政府关注的重点是改革是否、以及在多大程度上解决了公务员的职业发展空间和激励问题,即更加强调体现公务员群体利益的激励逻辑而忽视了专业化逻辑,这种现象越往基层越为突出。相当多的地方政府人事部门和普通公务员认为,分类管理改革的目的就是解决公务员的待遇问题,而解决待遇问题根本没必要分类,分类反而会带来各大类公务员之间的攀比、不平衡、管理的碎片化、管理成本增加等问题;相当比例的受访者认为目前没有必要在各职类内部进一步划分职组、职系;还有不少公务员认为专业技术类公务员的设立是在恢复之前的职称评审。这种认知偏差必然带来执行上的偏差,其最主要的表现就是在执行中大凡与公务员激励相关的制度设计都得到了较好的执行,如基层政府的行政执法和专业技术职务层次可突破机构规格设置、各职务职数按照编制总数而不是按照领导职务数为基数确定、晋升周期缩短等等。而大凡与专业化逻辑相关的制度设计却未能得到很好的执行。例如,尽管公务员法已明确指出,分类的目的是为了针对不同类别公务员的特点建立分类管理制度以实现管理的精准化和科学化,然而调查发现,许多试点地区采用“单位整建制”的套转方式来划分三大类公务员的范围划分,忽略了单位内部不同内设机构、职位的差异,背离了分类的初衷;且绝大部分地区都尚未建立分类培训、分类考核、分类薪酬等相关制度,公务员的专业化、精准化管理缺乏制度性支撑。

  (二)专业化逻辑难以落地

  职务与职级并行制度的目的是在传统的职务晋升通道之外为专业化人员开辟一条职级晋升通道。然而调研却发现,试点地区普遍困惑于如何区别职务和职级。尽管中央明确,职级公务员是“员”不是“官”,其晋升标准要兼顾资历和职业能力,[13]但地方却缺乏明确的操作标准来衡量职级公务员的职业能力。由此引发了两种变通性执行:一些试点地区的职级晋升,其审批权限、办理程序和晋升原则等与提拔领导职务高度趋同,两者并未体现差异化管理,两条职业通道成了“一条通道两个名字”;而另一些试点地区,特别是县以下政府机构,职级晋升成了单纯“熬资历”的制度,失去了激励公务员提升职业能力的作用。作为分类管理改革的重要组成部分,职务与职级并行制度本应建立一条专业化逻辑主导的职级晋升通道,然而试点中不仅专业化逻辑并未落实,甚至传统的职务晋升通道也受到干扰。再加上对专业化逻辑冲击控制逻辑的担心,[14]使得各地在推进公务员专业化方面都非常谨慎。

  (三)专业化逻辑的引入打破了原有的制度逻辑平衡

  我国干部管理制度奉行“党管干部”原则,实施以干部目标责任制为主体的政治激励机制,层层分解的绩效考核与自上而下的官员任命制相互耦合,从而达到了控制逻辑和激励逻辑的平衡。此外,在干部管理制度中,代表组织利益的效率逻辑是通过其他制度安排(如考试录用、培训、奖惩制度等),而不是分类管理制度来支撑的。也恰恰由于缺少了这一现代政府人事管理的重要标识与核心支柱,使得“效率逻辑”成为干部人事制度的短板。分类管理制度改革是公务员制度改革的核心部分,也是公务员制度区别于干部人事制度的关键。其通过以下两个机制引入了专业化逻辑:一是通过职位分类为公务员的专业划分提供依据,从而建立了公务员专业化的基础;二是通过建立职级等新的职务序列和晋升通道,为专业化公务员指明了职业发展路径。这一专业化逻辑的引入,虽然有可能弥补效率逻辑的短板,但是却打破了干部制度中的控制逻辑与激励逻辑的平衡状态,从而表现出以下两种冲突。

  一是职务与职级并行制度和干部晋升制度产生冲突。试点中的职务与职级并行制度为职级公务员(包括综合管理类非领导职务公务员、专业技术类公务员、行政执法类公务员)建立了新的职级晋升通道,这一新的晋升通道放弃了传统的政治激励机制,但尚未设计出与专业化逻辑相匹配的激励机制——职级晋升更多 的是年资晋升,而与其职业能力基本无关,且晋升周期较短,从而造成职级公务员无论在职务级别还是在职业发展和工资待遇方面都比领导职务表现出一定的优势。这显然与双方所承担工作的复杂性、责任、难易度不相匹配。而领导职务则延续了传统的、能实现控制逻辑与激励逻辑平衡的政治激励机制,但由于通道较为狭窄,且工资待遇反而弱于同级别的职级公务员,在新制度冲击下吸引力明显降低。因此在试点过程中,各地已经开始出现“不愿担任领导职务”的现象;同时,由于很多担任领导职务的实职干部都满足职级晋升的条件,而许多试点地区又允许领导干部“双肩挑”,因此引发了大量领导干部挤占职级公务员晋升机会的现象。

  二是职位分类制度冲击了原有的干部交流制度。干部交流是我国干部管理制度的一项子制度,鼓励干部跨地区、跨部门交流,目的是破除干部长期在同一职位任职可能形成的本位主义、圈子主义和思维惯性甚至懒政怠政,同时有利于开阔干部眼界、增强综合素质、激发干部队伍活力。[15]可以说,传统的干部交流制度虽然是以控制逻辑为主,但也很好地兼顾了激励逻辑,实现了两者的平衡。然而,建立高度专业化的公务员队伍要求公务员长期在某一专业领域耕耘积累以提升职业能力,不鼓励跨类交流;2016年出台的“两个管理规定”明确提出专业技术类和行政执法类公务员的转任一般应当在各大类内部进行,即使因工作需要在不同职位类别之间进行,也要符合任职满五年的规定,并需具备拟转任职务所需资格条件。但是调查发现,各地试点过程中对公务员跨类交流往往缺乏必要限制,尤其是行政执法类和综合管理类公务员之间的交流(各地的试点很少涉及专业技术类公务员,即使涉及其数量也极少)。这主要表现在:一是不少综合管理类公务员普遍存在“双肩挑”的情况;二是区县级政府的执法类公务员和综合管理类公务员之间交流较为频繁。而在认知层面,高层公务员主管部门多主张对公务员交流进行必要的限制,以保障公务员的专业化;基层政府则强调如果限制公务员交流则无法保障工作的正常开展。概言之,职位分类基于专业化逻辑要求公务员的职业发展遵循“烟囱式”成长路径,在自己的专业领域内精耕细作;而干部制度基于控制逻辑,要求干部的职业发展走“之字形”路线,以避免本位主义、圈子主义。分类管理制度的建立冲击了原有的制度平衡。

  总之,分类管理所代表的专业化逻辑的引入,引发了新旧制度之间的三种冲突(如图2所示):一是引入专业化逻辑后,旧制度中控制逻辑与激励逻辑的原有平衡被打破;二是专业化逻辑与控制逻辑之间本就存在张力,目前尚未找到有效平衡二者关系的制度安排;[16]三是传统的激励机制是基于控制逻辑设计的,无法匹配新的专业化逻辑,而基于专业化逻辑的激励机制设计尚未完善。由于缺乏化解上述冲突、平衡三重制度逻辑的意识和办法,试点中分类管理的相关制度设计在实践中出现了一系列变形问题,从而逐渐偏离了公务员分类管理的目标和轨道;专业化逻辑难以落地,使得分类管理改革在提升政府效率方面的作用未能充分发挥。地方政府尤其是基层政府过于强调激励逻辑,而高层管理者感到控制逻辑未得到充分满足;高层对专业化逻辑可能冲击控制逻辑的担忧、中低层对激励逻辑的强调和专业化逻辑的扭曲,使得公务员的分类管理改革步履维艰。要解决上述分类管理改革困境,实际是一个重新寻找平衡点的过程,即推动专业逻辑的落地,实现控制逻辑、专业化逻辑与激励逻辑三者之间的平衡。然而对于如何实现这一目标,国内的实践界和学界尚未找到合适的方法。

  四、寻求多重制度逻辑平衡、破解分类管理改革困境

  (一)发达国家经验借鉴

  行政学研究的一个重要意义就是通过比较研究,吸取别国的经验教训,学习具有普遍意义的知识理论,从而为行政改革提供依据。[17]通过文献回顾发现,发达国家同样面临制度逻辑的协调平衡问题。学习和借鉴发达国家政府和学界的实践经验,为我国讨论如何寻求多重制度逻辑平衡、破解分类管理改革困境提供了可能。

  在公务员制度建立的过程中,发达国家政府面临的最主要冲突是专业化逻辑与控制逻辑之间的冲突,为此,其公共管理领域总结了三条解决途径。一是推动公共行政本身的专业化,让专业的公共行政人员扮演协调人角色,协调专业群体的专业化逻辑与官僚机构的控制逻辑,从而增强官僚机构的回应性。[18]二是加强公共教育,提升各个专业群体的专业责任感,将所有公务员的行为都置于公共利益的范围内,从而降低专业化逻辑与控制逻辑之间的张力。[19]三是探索混合组织形态,从而使得专业化逻辑与其他制度逻辑相融合。[20]与前两种途径相比,第三条途径更多地与组织、制度等结构化的因素相结合,因此有着特别的意义和价值,并且代表了专业研究领域的最新趋势。[21]

  值得注意的是,发达国家并未出现明显的专业化逻辑与激励逻辑之间的冲突。其原因主要是在功绩制原则指导下,发达国家建立了与专业化逻辑相匹配的激励制度;普通公务员会将职位分类制度看做是保障自身权益的有利工具,即“通过将政治与行政权的被滥用降低到最小程度的方式,来保护与人事功能相联系的各种个人权利……并保证‘同工同酬’的实现”。[22]另外,国家和地方公务员制度分设、职务层次与机构规格无关等制度设计都使得发达国家不存在中国情境下的基层公务员激励困境。换句话说,我国目前分类管理改革中出现的激励逻辑挤压专业化逻辑的问题,可能更多的是因为传统干部管理制度所设计的激励机制是基于控制逻辑的,而分类管理改革尚未设计出能够匹配专业化逻辑的激励机制。

  (二)破解我国分类管理改革困境的方法

  1.重新认识分类管理的主导制度逻辑——专业化逻辑

  从发达国家的经验来看,分类管理制度的建立过程也是专业化逻辑成为一种主导制度逻辑的过程。然而我国对公务员专业化的认识还比较狭隘,无论是学界还是实践界,大都把公务员的专业化等同于设置专业技术类职位,而并未深切意识到分类管理改革的关键在于推动专业化逻辑成为一种新的主导逻辑。例如,分类管理相关研究在提及专业化时,往往认为应“慎重确定专业技术类职位范围”、“防止专业技术类职位设置过多过滥”、“培育一支‘少而精’的政府专家队伍”。[23][24]但实际上,公务员分类管理改革的核心任务是引入专业化逻辑并推动其落地,即需要推动整支公务员队伍的专业化,而非仅仅推动专业技术类公务员的专业化。公务员队伍的专业化既包括各种专业人才进入公共行政领域、从而成为行政化专业人员的过程,也包括公共行政职业本身的专业化过程。[25]

  2.以专业列表工具推动专业化逻辑落地

  改革试点中面临的一个难题是激励逻辑挤出专业化逻辑,专业化逻辑难以落地。在发达国家,专业化逻辑落地主要是通过政府在相关公报中公布公务员的专业列表来实现的。[26]专业列表不仅包含每个专业的名称、发展路径,还指明了专业所属的职组和职系;而不在专业列表中的职位,则代表其专业化程度还未受到公认。建立专业列表的目的是将已经较为成熟的专业识别出来,从而进行分类管理,并通过专业列表的不断完善逐步推动所有公务员的专业化。

  中国可以借鉴这种做法,由中央层级的公务员主管部门将较为成熟的专业识别出来,制定专业列表和专业认定标准,并随着新专业的形成不断扩大专业列表中的专业类别,从而逐步实现所有公务员的专业化。这个专业列表应包含两类专业,一是社会上已经成熟的专业,二是政府特有的专业。[27]在我国,前者基本指的是专业技术类公务员,而大部分行政执法类公务员则可以归入第二类。至于综合管理类公务员,与其说它是一个正式的类别,不如说它是一个临时性、兜底性的制度设置,是“先粗后细、成熟一个划分一个”思路的承托。在当前条件下,由于基层政府存在严重的缺编、混编混岗、运动式治理等问题,无法定岗定人,无法进行明确地职位设置、职位管理,因此可以考虑暂时按照内设机构的职能进行归类。其他层级政府则可以以职位说明书为基础,对照专业目录进行职位归类。

  3.以领导职务专业化来调和控制逻辑与专业化逻辑的冲突

  试点中另一个突出问题是引入专业化逻辑后打破了原有的制度逻辑平衡。要解决这一问题,必须想办法调和专业化逻辑与控制逻辑的冲突。具体到职务与职级并行制度的推行上,一个可能的办法是将职务与职级共同纳入专业化体系,推动领导职务的专业化。职级晋升中领导与非领导群体矛盾突显,其背后的原因是未承认领导职务的专业化地位。发达国家的经验证明,公务员专业化有两条路径,一是各类专业人才进入公务员队伍,二是公共行政类公务员本身的专业化,且后者对于化解专业化逻辑和控制逻辑的张力发挥了极为重要的作用。在我国,领导职务实际是专业化的公共管理者,是一群经过了实践考验、具备较高政治素养和政治技能、有能力担任协调角色的公务员,然而我国当前的分类管理改革却将领导职务排除在外。我们建议,未来应将领导职务单列为一种专业类别,尽快制定符合其专业定位的激励制度,以实现对担任领导职务公务员的激励作用。

  4.建立与专业化逻辑相匹配的新激励制度

  从发达国家的经验来看,专业化逻辑并不必然与激励逻辑存在冲突;而中国之所以出现激励逻辑挤出专业化逻辑的问题,是因为中国传统的激励机制设计主要考虑了激励逻辑与控制逻辑的平衡,尚未考虑建立与专业化逻辑相匹配的激励机制。因此,调和专业化逻辑与激励逻辑,应将激励机制设计为两个部分,一是传统的、与控制逻辑相匹配的激励机制;二是新建的、与专业化逻辑相匹配的激励机制。在两部分机制都建立完善以后,再考虑调和问题。换句话说,处理专业化逻辑与激励逻辑之间的不匹配问题,一是要做“减法”,即将基层公务员职业“天花板”太低的问题与公务员分类管理剥离开来,改变“职务层次与机构规格挂钩”、“按照领导职务职数比例确定行政执法职务和专业技术职务职数”等制度规定,它们与公务员分类管理改革并没有必然的联系,其本质是公务员激励机制中匹配传统控制逻辑的部分;二是要做“加法”,即通过进一步完善与专业化相关的制度设计来满足公务员群体的利益追求,包括通过明确的职位说明书来明确、保障公务员的合法权益,通过职位评价建立公平合理的薪酬体系等等。

  至于试点中问题比较突出的干部交流问题,一个可能的办法是根据专业化程度划分跨类交流标准,建立与专业化逻辑相适应的分类激励制度。对于跨类交流,西方学界的基本观点是从高度专业化的职位向低度专业化的职位交流是可以的,反之则不行。[28]这种单向流动的主要原因是高专业化的职位是知识密集型的,需要在专门的研究领域进行长时间的训练。依照这个标准,跨类交流应分为两种情况区别对待:一种是从专业化的职位向非专业化的职位流动,对这种交流无需进行限制;另一种是从非专业化的职位向专业化的职位流动,则需要加以限制,基本要求是获得专业化职位的专业资格认证。

  另外值得注意的是,如果建立了公务员专业目录,确定了严格的交流限制,就必须配以相适应的分类管理制度,包括前面所提的分类招录、分类培训、分类工资、分类考核、分类晋升等。这一方面是为公务员专业化、精准化管理提供制度支撑,另一方面是通过功绩制原则、公平合理的薪酬和晋升制度,对专业化程度较高的公务员形成有效激励,并鼓励所有公务员积极提升自身的专业化水平,而避免将分类管理变成简单的普惠式激励。

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  *?基金项目:中国博士后科学基金面上项目“中国情境下的政策执行问题研究”(编号:2017M620208);国家社会科学基金重大项目“国家治理现代化与行政管理制度体系创新研究”(编号:17ZDA105);江苏省社科基金青年项目“专业化视角下江苏公务员分类管理改革研究”(编号:18GLC009)

  作者:吴少微,南京大学政府管理学院讲师;魏姝(通讯作者),南京大学政府管理学院教授、博导,南京?210023




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