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社会稳定风险评估性质考辨
学术论坛
林鸿潮
发布时间:2019-1-11  发布人:本站  源自:本站
    

  [摘 要]?社会稳定风险评估(简称“稳评”)是近年兴起的一项重要社会管理创新举措,但对其性质的认识长期存在重大误区。“稳评”首先是社会风险管理中的一个重要环节,其次才是行政决策的一项前置性程序;其评估的对象是一种建构性风险而非技术性风险;在行政决策中,“稳评”是一种民主机制而非科学机制。从“稳评”的本质属性出发重构其制度,应当将其与决策事项的后续风险管理密切结合起来,主要以参与方法而非分析方法开展评估,主要以风险点的定级、排序及与之配套的风险干预措施来体现评估结果,应当取消“稳评”结果的“一票否决”效力,代之以弹性的效力机制。

  社会稳定风险评估(简称“稳评”)作为一项重要的社会管理创新举措,经过了十几年的快速发展,近年来逐步步入了规范化、法治化的轨道。但我们发现,无论是实务界还是理论界长期以来对“稳评”机制中最基本、最重要的问题——即“稳评”的性质——始终存在严重误解,这种误解不但在实践层面影响了“稳评”的有效开展及其应有功能的发挥,还深刻地影响了正在进行中的国家、地方各层面立法。有鉴于此,本文将从最基本的层面对“稳评”的性质进行考辨,以期正本清源。

  一、“稳评”评的是建构性风险而非技术性风险

  “风险”存在主客观双重属性,既具有客观存在性,又具有主观建构性。与之对应的解决策略则分为偏向科学的“理性—工具范式”和偏向民主的“商谈-建构范式”。[1]前者通常被称为技术性风险,所对应的决策事项往往是客观的、可计量的,不确定性是可控的,最典型的是环境风险评价;后者通常称为建构性风险,指的是因为复杂的社会或者政治争议所引起的涉及价值和认识论的难题,最典型的就是社会风险评价。[2]

  在风险评估中,面对技术性风险和建构性风险所采取的方法和相关制度安排,在很多方面都是不同的。例如,技术性风险评估面对的是客观事实,主要运用理论假设、环境模拟、动物试验等分析方法,依靠的是专家理性,为了确保结果的可靠性,如何遴选出一个高水平的专家团队来承担评估任务,以及确保这个团队按照国家标准或地方、行业标准实施评估,是制度设计中的一个关键问题;相反,建构性评估面对的是人们对风险的主观感知,主要运用的是参与方法,评估过程实际上体现的是公众的价值观,因此,如何实现对利益相关者的正确识别以及参与的充分性,并与参与者进行足够的风险沟通,是制度设计中最重要的问题。[3]再如,技术性风险的评估只要方法得当、遵循技术标准,评估的结果通常比较可靠,其有效期也比较长,因为其评估对象是客观存在的事实,这些事实在短时间内不太可能发生剧烈的变化,因此可以赋予评估结果在公共决策中较为刚性的效力;而建构性评估的对象是人的心理、态度,很难形成什么共识性的操作标准,评估结果的可靠性比较差,有效期也比较短,因为人的心理、态度是比较容易改变的,很多时候政府也希望通过风险沟通引发某种对自己有利的改变。因此,这种评估结果不宜被赋予对公共决策的刚性效力。由此产生的差别可能还包括:技术性评估往往可以“一锤定音”,除非外部条件发生较大变化,否则无需再次评估;而建构性评估和风险沟通融为一体,且结果易变,可能需要多轮次的动态评估等等。(见表1)


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  “稳评”属于主观建构性的评估,同时具有鲜明的中国本土特色。

  首先,“稳评”在性质上接近于西方国家在公共项目中的社会影响评价(Social Impact Assessment),但同时兼具社会效益评价的属性。社会影响评价指的是对于政策、项目、事件、活动等所产生的社会方面的影响、后果进行事前、事后分析评估的一种技术手段,通过运用社会科学的知识和方法分析政策或项目所可能带来的社会变化、影响和结果,并提供一定的“有用的知识”或者对策,以降低负面影响和实现有效管理。[4]这里说的社会影响,主要指的是消极影响。而在中国的“稳评”中,由于地方政府出于倒逼落实“维稳”责任的目的,过度强化了其作为公共决策前置程序的属性,而地方政府又有着通过“稳评”使决策项目获批的强烈冲动,因此常常增加评估决策可能带来的社会效益,即积极的社会影响。但对于决策项目来说,无论是其积极还是消极的社会影响,都很难通过某种技术方法进行客观的测度。相反,这种影响只有在利益相关者的主观感受中才体现得最为生动和真实。消极影响体现为利益相关者的风险感知,积极影响则体现为其利益感知,所谓社会稳定风险就是通过利益相关者的这种“风险—利益”感知而建构起来的,而对这种感知进行尽可能充分的调查了解,并加以计算分析,就构成了“稳评”的主要内容。[5]

  其次,“稳评”在中国产生的特殊背景加深了其主观建构色彩。“稳评”借鉴了社会影响评价的基本方法,但聚焦、极化在社会稳定、特别是群体性事件上面。“稳评”出现的背景源于传统“刚性维稳”模式因高成本、低效能导致的不可持续性,寄希望于带有一定“科学”优势的“稳评”能够降低成本、提升效果。[6]由于“稳评”直接服务于“维稳”,因此尽管其采用了社会影响评价的基本框架,但在评估指标中删减了社会影响评价的很多内容,而集中在利益相关者对决策事项是否反对、反对的程度以及采取个体或集体行动的可能性等问题上,“稳评”中几乎所有的工作,最终都要归结到这些方面。值得注意的是,社会影响评价早在20世纪80年代就随着一些国际援助项目被引入中国,但一直不冷不热,没有受到太多的关注。[7]恰恰是在被聚焦到社会稳定方面,以“稳评”的面目推行,进一步凸显其风险的主观建构特征之后,才获得了意想不到的蓬勃发展。

  从“稳评”在当前的实施情况来看,存在两种操作思路。一种是分析型的,主要依托专家团队进行风险分析和风险定级,没有公众参与环节或者只以该环节作为次要的补充;另一种是参与型的,全过程依托公众参与,或者只使用专家团队进行风险初筛,后续环节特别是风险分析和定级主要依靠公众参与。[8]从表面上看,这两种思路之下的评估指标仍然是相同的,通常还是采用2012年中办、国办《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》(中办发[2012]2号)所确定的合法性、合理性、可行性、可控性“四性”,或者再加上安全性变成“五性”,但实际上每个指标的具体含义都大不相同。以合法性评估为例,分析型思路之下就是运用规范分析方法进行法教义学上的合法性判断;而参与型思路之下则是调查利益相关群体对决策项目合法性的看法,即利益相关主体之间对决策项目是否形成了一个稳固的信任系统。[9]分析型思路的缺陷是十分明显的:首先,分析型评估的很多内容和其他行政决策前置程序重复,其存在的必要性值得怀疑,比如合法性评估与政府法制机构开展的合法性审查重复,合理性、可行性评估与项目可行性研究报告重复;其次,分析型评估涉及的学科面很广,需要多个不同背景的专家组成团队进行较长时间的工作,而实际上几乎没有任何“稳评”机构真正具备这样的实力;最后,也是最重要的一点,专家理性所固有的专业偏见、路径依赖和易被委托者俘获等弊端,决定了分析型思路与作为建构性风险评估的“稳评”格格不入,其评估结果也不易获得公众的认同。[10]分析型评估之所以在当下仍然占据重要地位,一方面是由于“稳评”在重大固定资产投资项目中运用最广,而此类项目的“稳评”通常委托给工程咨询机构,这些机构恰恰最擅长分析型评估;另一方面,地方政府有操纵“稳评”结果的强烈动机,而分析型评估和参与型评估比起来,对结果的操纵要方便得多。

  二、“稳评”是行政决策中的民主机制而非科学机制

  2004年的国务院《全面推进依法行政实施纲要》首提“实行依法决策、科学决策、民主决策”,2015年中共中央、国务院的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》则表述为“推进行政决策科学化、民主化、法治化”。由此可见,行政决策正当化的要素可以被归纳为形式合法性、民主性和理性三方面;在实现路径上,则要求依法决策、民主决策、科学决策。[11]

  行政决策程序之所以需要引入科学机制,原因在于行政管理边界的日益扩大和复杂化、专业化远远超出了立法者预设规则的理性能力,简单的“依法决策”既不足以保障行政决策的质量,也不足以证成决策结果的正当性,从而需要诉诸科学理性,由此需要借助于科层制体系之下的技术官僚,以及外部专家的介入。通常认为,行政决策中的科学机制指的是作为决策前置程序的各种专业研究和评估,以及不同形式的专家咨询活动。科学追求的是结果的确定性,如果每一次行政决策都可以归结为一个或几个科学问题,而相关领域的科学认知、科学手段又比较成熟的话,行政决策过程就可以简化为一个科学分析过程,而这个分析的结果对于决策来说应当具有绝对拘束力。但是,能够完全满足这些条件从而直接在实体层面上解决问题的决策事项并不多。因为,并非所有的行政决策都主要体现为科学问题或者可以依靠科学判断得出结论,即使是那些可以归结为科学问题的决策事项,在科学上也未必已经取得了共识或者具备了比较成熟的手段,再加上科学结论与公众感知之间经常存在差异,以及专家易于被利益相关者“俘获”而失去中立性的风险,都决定了在大多数情况下,科学不可能成为行政决策中的唯一机制。很多时候,科学所能做的只是为公众的讨论和官员的决断提供事实基础。

  行政决策之所以需要引入民主机制,一是决策事项背后的利益分化日益复杂,“传送带”式的间接民主所提供的法律规则不足以反映如此错综复杂的利益诉求,需要通过具有直接民主色彩的公众参与机制作出回应;二是某些决策事项超出了当时的科学认知水平,或者存在着激烈的科学争论,或者公众感知与科学认知过于悬殊,无法在实体层面获得共识来解决问题,不得不诉诸程序正义,通过公众参与所体现的直接民意寻求决策的正当性,让公众直接对自己的选择负责。公众参与作为行政决策中的民主机制有利于提升决策的社会接受度,得到越来越广泛的应用,被视为解决行政决策正当性的“终极武器”,但逐渐出现了滥用趋势。对公众参与结果的依赖可能使行政机关忘记了自己作为法律执行者的角色,公意的力量固然能够有力地牵制行政权力的恣意,但也可能成为行政机关推卸责任和不作为的挡箭牌。过度迁就直接民意做出的行政决策还可能侵蚀其形式合法性,对形式法治的空间形成挤压。[12]“社会稳定风险评估正在变成政府的一种明哲保身方式,暗含着消极行政的因素,这不利于中国改革。”[13]因此,在行政决策中成功运用公众参与机制需要高超的技巧。如何通过参与整合不同群体的“地方性知识”和价值立场以增强决策的正当性,同时又避免为其所困,保持行政机关作为“执法者”的政治决断能力,这一点至关重要。(见表2)


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  “稳评”所评估的是建构性风险,是不同利益相关群体对决策事项的立场、态度以及在此基础上采取个体或者集体行动的倾向。而要准确地了解这一切,就需要利益相关者对这些内容进行真实、充分的表达,这就需要嵌入各种公众参与机制。进一步地,为了提升利益相关群体对决策的接受度,降低社会稳定风险,在公众参与的过程中,政府还要力图影响公众的态度,使其出现有利于自己的转变,这就需要开展风险沟通,并使评估过程动态化。在这一意义上,“稳评”在行政决策中发挥了整合社会价值的功能,毫无疑问是行政决策中的一种民主机制,其作为社会管理创新的主要价值也正在此处。[14]此外,由于“稳评”的技术手段不甚成熟,加上建构性风险的评估结果可靠性不高且有效期较短,“稳评”也很难谈得上是一种科学方法。不过,“稳评”作为行政决策民主机制的功能并非源于其原初设计。地方政府创制“稳评”机制的初衷在于及时发现和管控社会危险源,在“维稳”工作中降低成本、提升效能,是将其作为一项有别于传统“刚性维稳”的“科学”机制来对待的。[15]只不过在实践中,由于社会稳定风险本身固有的建构性特征,为了保证评估工作具备最起码的可信度,很多地方不得不逐步嵌入公众参与和风险沟通等机制,并不自觉地使其成为了“稳评”的中心环节。可以说,“稳评”之所以可能发育为一项民主决策机制,是一次“无心插柳柳成荫”的制度变迁过程。

  但是,制度的设计者并没有注意到“稳评”的这种演变,始终将其作为一项科学决策机制来对待,并越来越认为这是一种成熟的科学方法,将社会风险的测量看作是一个科学问题。例如,中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》在论及风险评估时,将其放在公众参与(属于民主决策)之后、合法性审查(属于依法决策)之前,又和专家论证(属于科学决策)一并规定,如此安排,显然是将包含“稳评”在内的风险评估全部作为科学决策机制来对待。再如,在《重大行政决策程序暂行条例》(征求意见稿)中,“风险评估”一章紧随“专家论证”之后而在“合法性审查”之前,还将“稳评”和环评并列规定,而环评作为科学决策机制的属性又是确凿无疑的,立法者显然认为“稳评”也具有同样的属性。将“稳评”看作科学决策机制是对其性质最大的误解,这可能缘于立法者对“稳评”方法和技术的过度自信,或者缘于其对“稳评”成为一种科学方法的极度渴望,也可能只是一种望文生义、被“评估”二字自带的“科学”光环所影响而产生的误会。[16]这种误解带来的严重后果,就是使行政机关错误地将“稳评”结果的效力绝对化。很多地方都赋予“稳评”结果“一票否决”效力,通常将评估结果根据风险水平分为高、中、低三档,并规定低风险可以通过决策,中风险应当暂缓或者调整决策,高风险应当否定决策,同时建立了配套的责任追究机制以保证行政机关对评估结果的这种刚性应用。由此,地方政府为了通过决策,千方百计操纵“稳评”结果以获得低风险等级,而一旦“稳评”得以通过,就反过来增强了其决策的正当性,一旦发生群体性事件,恰可成为地方政府推卸责任的“挡箭牌”。[17]另一方面,将需要决策机关综合权衡的公众参与结果当作可靠的科学结论赋予绝对效力,使“稳评”的推行者与实施者背负了巨大的压力和风险,变得患得患失、束手束脚,反而不利于“稳评”的推行。[18]

  三、“稳评”的风险管理属性优先于决策门槛属性

  从上文分析可以发现,“稳评”毫无疑问具有行政决策前置程序的属性,这一点和环评、专家论证、合法性审查、一般公众参与等程序是类似的。但与此同时,风险评估还是风险管理的一个重要环节,与更前端的风险排查和后端的风险监测、风险干预等环节构成风险管理链条,继而又在上一个层面和应急准备、危机预警、应急处置与救援、恢复与重建等构成整个应急管理的全过程。因此,“稳评”既是行政决策的一道“门槛”,又是社会风险管理的一环。这两种属性孰先孰后,所确立的制度建构思路是不同的。作为行政决策前置程序,“稳评”必须尽可能得到一个明确的结果,尽量通过压缩风险的不确定性程度为决策提供依据;为了提高决策效率,“稳评”应该力争“一锤定音”,原则上通过一次评估得到结果,只有在决策项目的内容和条件发生变化的情况下才进行补充评估或重新评估;由于评估是为决策服务的,其功能的发挥也只需考虑到决策作出时为止,对于决策做出之后的问题一般不再考虑。但是,作为风险管理一环的“稳评”,考虑到社会风险固有的不确定性,评估结果必须对其保持较高的容许度,应当尽可能真实地展现风险本身的复杂性;同时,风险的不确定性决定了其易变特征,在捕捉到风险变化的证据或者征兆时,应当动态地进行补充评估乃至重新评估;更为重要的是,风险评估是为后续的风险管理乃至整个应急管理服务的,不可能是“一锤子买卖”,而应当与这些后续环节——特别是风险防范与缓解、风险监测、危机预警等紧密结合起来。(见表3)


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  与后续制度的关联 关联度低,通常只考虑到决策作出时为止 关联度高,要服务于后续的风险防范与缓解、风险监测、危机预警等

  在风险管理的每一个环节,都存在着不确定条件下进行风险决策的问题,而风险决策必然要以风险评估为前提——尽管这种评估在不同情况下简繁不一。以“稳评”作为前置程序的行政决策,主要是决定某一公共项目是否实施或某一公共政策是否出台,这里的“稳评”只是整个风险决策链条中的一环。[19]当我们将“稳评”作为行政决策的一项前置程序时,已经在前提上承认了其作为风险管理一环的属性,所看重的也正是其为风险决策服务的功能。但在很多地方,这一环已经被“放大”得“一叶障目、不见泰山”,只强调“稳评”服务于决策的属性,而忘记了其首先是一项风险管理措施。这首先导致“稳评”的过程被不断简化,评估结果的可靠性越发降低。仅仅将“稳评”看作决策前置程序,对评估流程的设计必然要尽量消灭评估结果的模糊性。结果越简洁明了,对决策就越方便。因此,“整体风险指数法”就成为了最流行的评估方法,这种方法将先期识别出来的各个单一风险点逐一定级后,通过某种数学模型整合为一个风险,并计算出这个整体风险的数值和等级,再将这个风险等级和决策结果——比如通过、修改或否定决策方案逐一对应起来,从而为决策提供一种最简便的“傻瓜式”操作方法。[20]这种方法的漏洞显而易见,没有任何理论能够支持将多个不同性质的单一风险点归并为一。而且,通过这种方法得到的整体风险等级必然低于部分单一风险点的等级,决策者通常又只关注整体风险的等级,这无疑麻痹了决策者,误导其忽视了那些最严峻的风险。其次,这进一步刺激了地方政府去操纵“稳评”结果。“稳评”大多应用于重大公共项目,作为决策前置程序的“稳评”在很多地方政府的眼中只是项目“上马”的一道“门槛”,其首先考虑的是如何迈过这道“门槛”,而不是真正去防范和减少决策的社会风险。在这种导向下,地方政府必然千方百计操纵“稳评”以得到一个满意的结果,使“稳评”变成“走过场”,而“稳评”属地化的体制又决定了没有人能够阻止地方政府这么做。[21]最后,这还导致“稳评”和后续的风险管理措施完全脱节,“一评了之”,“评归评、干归干”。“稳评”完成之后,对决策事项的风险管理也随之结束。[22]一旦爆发群体性事件,又重新走入“冲击—反应”式应对的老路。

  四、结论

  起草中的《重大行政决策程序暂行条例》对“稳评”的制度变迁具有里程碑意义。这部《条例》的通过,意味着“稳评”将从分散的地方性实践上升为全国性制度,将从行政机关的自制规则上升为法定行政程序。在这个关键节点上将“稳评”的性质正本清源,并以此作为新的起点来重新架构其制度,必将有益于其在将来的实践中发挥最积极作用。

  从“稳评”的本质属性出发重构其制度,要点有四:第一,除了发挥“稳评”在行政决策中的风险控制功能,还应将其和决策事项的后续管理密切结合起来,要根据“稳评”结果采取风险防范和缓解措施,进行风险监测,拟定应急预案。[23]第二,主要应以参与方法而非分析方法来开展评估,在评估过程中注重与利益相关者的风险沟通,并根据形势的变化适时、动态地开展补充评估和重新评估。第三,主要应以单一风险点的定级、排序及与之配套的风险干预措施来体现评估结果,摒弃“整体风险指数法”。[24]第四,取消“稳评”结果的“一票否决”效力及与之配套的问责机制,代之以弹性的效力机制,赋予决策机关综合权衡、灵活决断之权,但要求其就决策结果与“稳评”结果之间的关系进行充分说理。[25]

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  *?基金项目:国家社科基金青年项目“公共项目社会稳定风险评估的法律机制研究”(编号:13CFX070);中国政法大学钱端升杰出学者支持计划资助项目

  作者:林鸿潮,中国政法大学法治政府研究院教授、博士生导师,北京?100088




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